Stop allo short term in appartamenti inferiori ai 50 mq nel cuore di Bologna. Il protezionismo urbanistico, per il momento, vince. La vicenda decisa dal Tribunale amministrativo regionale emiliano lo scorso 31 marzo, vede protagonista un Property Manager, peraltro primaria società italiana di gestione short term di immobili, che impugna davanti al Tribunale Amministrativo Regionale i provvedimenti con cui il Comune di Bologna le ha impedito di svolgere la propria attività su tre appartamenti offerti per soggiorni short term sul mercato turistico. Il TAR ha respinto il ricorso del Property Manager che si era visto rifiutare le autorizzazioni in quanto gli appartamenti, secondo il Comune, non rispettavano gli stringenti limiti imposti alle attività ricettive extra-alberghiere, nonché alle locazioni turistiche private (mescolando infelicemente i due concetti). Un colpo grave inflitto al mercato del turismo e della Hospitality italiano. Giustificato – secondo i giudici – dalla necessità di tutelare l’equilibrio urbanistico e contenere la pressione turistica sul centro storico. La vicenda giudiziaria, però, non è conclusa: la società anticipa il ricorso al Consiglio di Stato sollevando dubbi sulla ragionevolezza e proporzionalità di una misura così rigida.
Più specificatamente, nella sentenza che decide la vicenda, il TAR Emilia Romagna ha confermato la legittimità della variante generale al Piano Urbanistico Generale (PUG) del Comune di Bologna e del Regolamento Edilizio in relazione alle nuove disposizioni di protezionismo urbanistico, introdotte con riguardo alla locazione turistica di breve durata e, più generale, con riguardo alle attività ricettive extra alberghiere.
Abbiamo quindi intervistato, nel nostro articolo del venerdì, le professioniste del settore amministrativo e civile, con specifica Expertise nel settore Hospitality, Donatella Marino e Benedetta Mussini, che hanno analizzato per noi questa pronuncia del Tribunale amministrativo.
Cosa è successo a Bologna?
Il caso scrutinato dalla Autorità Giudiziaria muove dalla presentazione di un operatore economico, noto property manager italiano, di tre S.C.I.A. per lo svolgimento della attività ricettiva extralberghiera imprenditoriale di case e appartamenti per vacanze in altrettanti appartamenti del centro storico della Città di Bologna.
In particolare, l’attività economica di cui si tratta – pacificamente ammessa prima della variante generale, strumento urbanistico comunale – è divenuta incompatibile con le previsioni del nuovo strumento urbanistico adottato, e da ultimo approvato con Delibera del Consiglio Comunale dell’11 novembre 2024 (entrata in vigore il 4 dicembre 2024), con cui il Comune di Bologna ha modificato il P.U.G. e il Regolamento Edilizio prevedendo:
- all’interno della categoria funzionale turistico ricettiva, la sotto-categoria B3 che accomuna tutte le attività turistiche svolte in attività immobiliari a destinazione abitativa, quali affittacamere, case e appartamenti per vacanze, appartamenti ammobiliati per uso turistico e attività saltuarie di alloggio e prima colazione;
- all’interno della città storica i requisiti dell’alloggio minimo per attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa, che – invero – deve avere superficie non inferiore a 50 metri quadri (cfr. art. E17, Regolamento Edilizio).
Sulla scorta di queste nuove disposizioni regolamentari, il Comune ha dichiarato l’inefficacia delle S.C.I.A. presentate dall’operatore economico, stanti il difetto della destinazione turistico ricettiva e le dimensioni minime degli appartamenti.
L’operatore economico ha, dunque, tramite i propri legali, proposto ricorso al TAR Emilia Romagna chiedendo l’annullamento, previa sospensione, cautelare dei provvedimenti dichiarativi di inefficacia delle S.C.I.A., nonché della variante generale al P.U.G. e del regolamento edilizio. Il ricorso è poi stato integrato con la presentazione di motivi aggiunti a seguito dell’approvazione del P.U.G.
Cosa decide il TAR emiliano sulla competenza del Comune a regolare il fenomeno dello short term?
Il principio fondamentale affermato dal Tribunale Amministrativo è che il fenomeno delle locazioni turistiche brevi non è riconducibile esclusivamente all’ordinamento civile (avuto riguardo al contratto stipulato tra locatore e locatario), ovvero alla tutela della libertà di iniziativa economica (connessa allo sfruttamento del bene), ma anche – e soprattutto – al governo del territorio.
La regolamentazione del fenomeno della locazione turistica di breve durata, laddove è funzionale alla ordinata pianificazione del territorio, compete, pertanto, secondo il TAR emiliano, alla potestà legislativa delle Regioni e, a cascata, alle competenze amministrative assegnate dalla legge ai Comuni.
E’ legittima, secondo il TAR emiliano, la creazione di una nuova sottocategoria funzionale?
Così confermata la competenza regolatoria del Comune di Bologna, riconducibile all’esercizio di poteri di pianificazione del territorio, il Tribunale Amministrativo ha riconosciuto che la previsione della sottocategoria funzionale B3, inclusiva di tutte le attività turistiche svolte in unità immobiliari a destinazione abitativa (quali affittacamere, case e appartamenti per vacanze, appartamenti ammobiliati per uso turistico e attività saltuarie di alloggio e di prima colazione, ossia alle attività che la L.R. Emilia Romagna qualifica come attività ricettiva di extra alberghiera), trova specifico fondamento normativo nel disposto dell’art. 23-ter (“mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (“testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”) – come recentemente modificato dal D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (“Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica”, cd “Salva Casa”) – il quale enumera espressamente la categoria turistico ricettiva, ritenendo quindi che la previsione della sottocategoria B3 sia riconducibile a una fattispecie normativamente prevista. In tal quadro, a detta del TAR, la scelta del Comune di Bologna di introdurre la sottocategoria B3 non esorbita dai limiti normativamente previsti e non è neppure manifestamente illogica “perché ascrive l’ospitalità dietro il pagamento di denaro a una coerente categoria funzionale (quella turistico – ricettiva)” e, in quanto tale, trascende i limiti di sindacato del Giudice Amministrativo.
Come giustifica, il TAR emiliano il limite dimensionale imposto dal Comune, secondo cui gli alloggi offerti short term nel settore extra-alberghiero e nelle locazioni dei privati non possono essere inferiori ai 50 mq?
Del pari, anche il potere regolamentare dell’Amministrazione di fissare limiti al dimensionamento degli alloggi coinvolge profili di discrezionalità e di merito rimessi alla competenza delle Amministrazioni. Con l’effetto che – secondo il Tribunale amministrativo – detto potere regolamentare e di pianificazione può ben essere legittimamente esercitato, come si è verificato nel caso del Comune di Bologna, al fine di contenere il proliferare di attività ricettive sul territorio a tutela della residenza, trattandosi di scelta sottratta al sindacato giurisdizionale, perché “afferendo alla destinazione d’uso degli edifici e all’inerente carico urbanistico è espressione che non appare irragionevole della lata potestà discrezionale urbanistica”.
Che impatto ha questa pronuncia nel settore Hospitality?
I principi richiamati sono noti e consolidati e, sotto i profili esaminati, la decisione si allinea alla consolidata giurisprudenza espressasi sul punto. Nella sentenza non viene però dato conto conto di altri principi, non trattati, che mantengono ferma la convinzione che l’assunzione di misure così rigorose e restrittive non sia conforme ai principi di proporzionalità e ragionevolezza richiesti dalla Costituzione. Si tratta di prescrizioni limitative dei diritti del cittadino “consumatore”, “viaggiatore” e “turista”, da una parte, e dei proprietari privati di casa, dall’altra. Ma anche, quanto agli operatori, della libera iniziativa economica, dei principi di libero accesso al mercato, della libera prestazione di servizi e della tutela della concorrenza.
Hospitality Law Lab tornerà su questi aspetti con convegni, seminari e master, nonché con diverse pubblicazioni volte a offrire chiarimenti su alcuni punti saldi del nostro sistema che spesso sfuggono, a causa dell’aggrovigliato impianto normativo che confonde operatori e interpreti, facendo perdere di vista i pilastri dell’ordinamento. Diventa, inoltre, evidente ed urgente un confronto competente tra i player dell’hospitality e le istituzioni per ragionare fattivamente sui limiti della discrezionalità regolatoria e di pianificazione dell’Amministrazione comunale alla luce dei principi civilistici, delle regolamentazioni europee e del dettato costituzionale.
Per approfondire, puoi anche iscriverti al Master organizzato da Euroconference, dal titolo “Diritto della hospitality digitale”, autori Donatella Marino, Luigi Vele e Benedetta Mussini, ti lasciamo il link:
