AIRBNB VINCE AL CONSIGLIO DI STATO SULLA QUESTIONE PREGIUDIZIALE

Giudizio sospeso. Così conclude, per ora, il Consiglio di Stato chiamato a decidere sul contenzioso in corso da un paio d’anni tra Airbnb (Ireland Unlimited e Payments UK Limited), da una parte, e Agenzia delle Entrate, Governo e Federalberghi, dall’altra. Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 6219 dello scorso 18 settembre, accogliendo una delle richieste di Airbnb, ha rimesso alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la questione pregiudiziale relativa alla compatibilità con il diritto europeo della normativa italiana. Questione che ruota intorno al discusso Art. 4 del D.L. 50/2017 (come convertito in L. 96/2017), che prevede a carico dei portali di intermediazione “obblighi informativi (trasmissione all’Agenzia delle Entrate dei dati relativi ai contratti conclusi tramite il portale telematico)”, imponendo “ai medesimi gestori di portali telematici che intervengano nel pagamento del corrispettivo di contratti di locazione breve, l’obbligo di operare quale sostituto d’imposta, ovvero responsabile d’imposta”, in particolare, in relazione all’obbligo di operare una ritenuta del 21%.

Come già ricordato in alcuni nostri interventi precedenti (vedi in particolare gli articoli dell’8 marzo 2019 e del 2 maggio 2019), Airbnb aveva già posto la questione al TAR Lazio che però aveva respinto il ricorso. Airbnb, conseguentemente, si era rivolta al Consiglio di Stato, contestando, fra gli altri motivi, anche una violazione del diritto europeo in materia di concorrenza, non discriminazione, diritto di stabilimento e libertà di circolazione dei servizi.

I giudici di Palazzo Spada hanno per ora rinviato quindi ogni valutazione relativa alle contestazioni sulla contrarietà al diritto interno affermando che “La complessa controversia all’esame del Collegio impone di individuare l’esatta interpretazione da riconoscere al diritto euro-unitario, al fine di verificare la compatibilità con esso del diritto interno e, dunque, la possibilità di farne applicazione al caso di specie”. Inoltre, “Il Collegio osserva che l’esegesi delle disposizioni nazionali e, soprattutto, eurounitarie propugnata da parte ricorrente (Airbnb, n.d.r.), secondo cui vi è un insanabile contrasto delle prime con le seconde, non è invero l’unica che può trarsi dal complesso normativo rilevante ai fini di causa: la contrapposta esegesi coltivata dal T.a.r. e condivisa dalle odierne parti resistenti (AdE, Governo e Federalberghi, n.d.r.), invero, non presenta chiari tratti di patente irragionevolezza”. In altre parole, entrambe le tesi meritano attenzione, ma la questione posta da Airbnb sull’interpretazione del diritto euro-unitario è pregiudiziale e va dunque decisa prima. E dalla Corte di Giustizia, che detiene il monopolio interpretativo sul diritto dell’Unione.

 Il Consiglio di Stato in conclusione “ritiene dunque che sussistano i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE”, formulando alla Corte il seguente quesito:

Dica la Corte di giustizia dell’Unione europea:                

a) se le disposizioni ed i principi del diritto euro-unitario (…) ostino ad una normativa nazionale che, senza previa notifica alla Commissione europea, imponga al gestore di un portale telematico di intermediazione immobiliare (…) obblighi informativi (trasmissione all’Agenzia delle Entrate dei dati relativi ai contratti conclusi tramite il portale telematico) e fiscali (effettuazione della ritenuta sui pagamenti operati in relazione ai contratti conclusi tramite il portale telematico e successivo versamento all’Erario)”; in secondo luogo,

b) se le disposizioni ed i principi del diritto euro-unitario (…) ostino ad una normativa nazionale che:

  •  introduce, con riferimento ai gestori di un portale telematico per la ricerca di immobili da locare, obblighi di raccolta e trasmissione di dati relativi ai contratti;
  • introduce, con riferimento ai medesimi gestori di portali telematici che intervengano nel pagamento del corrispettivo di contratti di locazione breve, l’obbligo di operare quale sostituto di imposta, ovvero di responsabile di imposta;
  • introduce, con riferimento ai gestori di portali telematici non residenti e riconosciuti privi di stabile organizzazione in Italia, l’obbligo di nominare un rappresentante fiscale;
  • introduce, anche con riguardo a soggetti non residenti e privi di stabile organizzazione in Italia, l’obbligo di operare quali responsabili d’imposta in relazione all’imposta di soggiorno;

c) se i principi fondamentali del diritto euro-unitario ostino, in termini generali, ad una disciplina nazionale che, di fatto, riversi su un’impresa le inefficienze dello Stato nell’accertamento e riscossione delle imposte”.

Un momento importante per Airbnb. Saranno infatti i giudici europei i primi a pronunciarsi sulla questione, valutando la compatibilità della complessa normativa italiana con i principi di diritto che governano l’Unione. Se la Corte di Giustizia dunque dovesse accogliere l’impostazione proposta dal portale l’impatto in Italia sarebbe dirompente, potendo verosimilmente incidere anche sugli altri intermediari che operano con caratteristiche analoghe nel settore della Hospitality.

CRITERI DI IMPRENDITORIALITA’: LA RISPOSTA DELL’AGENZIA DELLE ENTRATE

L’Agenzia delle Entrate conferma la posizione già assunta in materia di concetto di “impresa”. E questo mentre a livello statale si dibatte sull’ipotesi di normare delle “presunzioni di imprenditorialità”. È di due giorni fa il chiarimento dell’AdE (risposta n. 373 del 10 settembre 2019 a interpello ex Art. 11 comma 1 lett. a della L. 212/2000), che torna sulle caratteristiche del reddito fondiario del locatore che opera nell’ambito dei c.d. “affitti brevi” spesso offrendo qualche servizio aggiuntivo esponendosi a un rischio di contestazioni anche di carattere fiscale, oltreché civilistico (in ambito condominiale, per esempio) e amministrativo.

Sulla questione si sono soffermati i nostri professionisti, l’Avv. Simonetta Marchesi e l’Avv. Donatella Marino, che ringraziamo per l’interessante contributo.  

L’istanza di interpello giunge all’Agenzia delle Entrate da un contribuente che rileva una potenziale contraddizione tra la Legge Provinciale di Bolzano n. 12 /1995 e la normativa fiscale. Il contribuente chiede dunque se l’utilizzo di portali telematici (ad es. Airbnb o Booking) per la commercializzazione del proprio immobile con gli “affitti brevi” non trasformasse quei suoi guadagni in redditi d’impresa uscendo quindi dall’ambito dell’Art. 4 del D.L. 50/2017, che chiarisce che i redditi da locazione brevi anche se con fornitura di pulizie e biancheria sono redditi fondiari, con la possibilità di optare per l’imposta sostitutiva del 21% di cui al regime della “cedolare secca”.

L’incertezza del contribuente nasceva da una disposizione contenuta nella norma provinciale secondo cui “l’esercizio di affittacamere “privato” sia possibile solo nel caso in cui non vengano stipulati più di quattro contratti di locazione all’anno per ogni camera o appartamento e purché non venga svolta un’attività di promozione rispettivamente di intermediazione o non ci si avvalga della stessa”.

Pertanto, secondo il contribuente istante, il ricorso ai servizi di pubblicità e di intermediazione di Airbnb al fine dell’esercizio della propria attività di affittacamere comporterebbe che tale attività dovrebbe essere considerata come attività commerciale con tutto quello che ne consegue.

L’Agenzia delle Entrate però chiarisce che la legge è esplicita sul punto, disponendo che la disciplina delle locazioni brevi “si applica sia nel caso di contratti stipulati direttamente tra locatore (proprietario o titolare di altro diritto reale, sublocatore, comodatario) e conduttore, sia nel caso in cui in tali contratti intervengano soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare, anche attraverso la gestione di portali online, che mettono in contatto persone in ricerca di un immobile con persone che dispongono di unità immobiliari da locare”.

Lo spartiacque, ancora una volta, è dato dai servizi aggiuntivi. Ribadisce l’AdE che “la disciplina delle locazioni brevi introdotta dall’art. 4 del D.L. n. 50 del 2017 non può trovare applicazione qualora “insieme alla messa a disposizione dell’abitazione sono forniti servizi aggiuntivi che non presentano una necessaria connessione con le finalità residenziali dell’immobile quali, ad esempio, la fornitura della colazione, la somministrazione di pasti, la messa a disposizione di auto a noleggio o di guide turistiche o di interpreti, essendo in tal caso richiesto un livello seppur minimo di organizzazione”.

L’Agenzia delle Entrate, in ogni caso, sottolinea che “i criteri in base ai quali l’attività di locazione si presume svolta in forma imprenditoriale” avrebbero dovuto essere individuati con regolamento da emanare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, L. 96/2017. In mancanza dell’emanazione del regolamento, chiarisce l’AdE, al fine di individuare i criteri idonei a qualificare come imprenditoriale lo svolgimento di un’attività di locazione, sarà necessario fare riferimento, da un lato, ai principi generali stabiliti all’Art. 2082 c.c. e, dall’altro, all’Art. 55 del D.P.R. 917/1986 (Testo Unico delle Imposte sui Redditi, c.d. TUIR), nonché, come sottolineato nella suddetta Circolare, alla prestazione di servizi aggiuntivi che non presentino una necessaria connessione con le finalità residenziali dell’immobile, che richiedono un “livello seppur minimo di organizzazione”.

Quindi, sulla base delle considerazioni dell’Agenzia delle Entrate, è possibile evidenziare alcuni concetti utili ad individuare il discrimine tra attività di locazione imprenditoriale e non. L’attività di locazione di immobili e, in particolare, di locazione breve, potrebbe essere qualificata come imprenditoriale e ricondotta nell’ambito del reddito d’impresa qualora:

  • L’attività sia svolta con organizzazione di mezzi e professionalità;
  • L’attività venga esercitata per professione abituale, ancorché non esclusiva, ovvero in modo sistematico e non saltuario e con carattere di stabilità (in caso contrario, i redditi prodotti rientrano all’interno della categoria dei redditi diversi);
  • Vengano forniti servizi accessori o aggiuntivi che non presentano una necessaria connessione con le finalità residenziali dell’immobile come, ad esempio, la fornitura della colazione, la somministrazione di pasti, la messa a disposizione di auto a noleggio o di guide turistiche o di interpreti, che presuppongono un seppur minimo livello di organizzazione;
  • Vengano effettuate prestazioni accessorie quali ad esempio “la pulizia ed il riassetto degli ambienti, il cambio di biancheria, lavaggio e stiratura di indumenti” (R.M. del 24 settembre 1980), in presenza dei requisiti della abitualità e professionalità. Tuttavia, per espressa previsione dell’Art. 4 del D.L. 50/2017, la prestazione dei servizi di fornitura di biancheria e di pulizia dei locali nelle locazioni brevi non qualifica l’attività esercitata come attività imprenditoriale.

L’Agenzia delle Entrate conferma infine che gli eventuali criteri per la qualificazione dell’attività come imprenditoriale o meno individuati dalla Legge Provinciale di Bolzano non pongono alcun vincolo in ambito tributario. Tale orientamento conferma alcune prese di posizione dell’Amministrazione finanziaria che, al fine di determinare il discrimine tra l’attività di locazione svolta in forma imprenditoriale e non, ha ritenuto ininfluente, in ambito tributario, eventuali previsioni delle leggi regionali che, ad esempio, definiscano un numero minimo o massimo di immobili gestiti. Nonostante il provvedimento dell’Agenzia delle Entrate in esame dispieghi i propri effetti esclusivamente con riferimento alla questione oggetto di istanza e limitatamente al richiedente, tale risposta può considerarsi come un primo tentativo dell’AdE di evidenziare alcuni elementi di spunto sull’argomento utili per diradare la foschia interpretativa che impedisce ai contribuenti di attenersi a comportamenti univoci e coerenti.

IL SETTORE TURISTICO E IL NUOVO GOVERNO

C’e da immaginare un diverso approccio all’Hospitality con il nuovo Governo. Già ne è indicatore il fatto che, con il Conte bis , il “turismo” lascia l’agricoltura tornando a riunirsi alla “cultura” nuovamente sotto la guida del Ministro – ex avvocato –  Dario Franceschini. Di orientamento politico diverso dal predecessore Centinaio il quale, piacesse o meno, aveva posto un focus particolarmente attento sul turismo.

Nel nuovo programma di governo pubblicato il 4 settembre scorso la nuova progettazione sul “turismo” sembrerebbe comunque inserirsi nel solco precedentemente tracciato. Si prevedono incentivazioni alle imprese operanti nella Hospitality e una revisione della governance pubblica.

Si legge per esempio al punto 19 delle line programmatiche: “Obiettivo fondamentale è quello di accelerare la realizzazione di progetti strategici, tra loro funzionalmente connessi, di valorizzazione dei territori, utilizzando al meglio i Fondi europei di sviluppo e coesione. Rientrano in tale ambito i progetti … in materia di turismo”. E al punto 27, più in particolare: “Il Governo è consapevole che il turismo è un settore strategico per il nostro Paese, anche perché contribuisce per più del 10 per cento al PIL. Per questo, si rende necessaria una seria revisione della governance pubblica, accompagnata da misure concrete a sostegno delle imprese che realizzano ospitalità, con particolare attenzione all’accessibilità”.

Il programma del nuovo Governo sembra quindi, sul piano del sostegno al settore, allinearsi con l’impostazione delle norme di recente o imminente ingresso nel nostro ordinamento – di cui al nostro precedente articolo. Ed è prevedibile e auspicabile che il nuovo esecutivo intervenga sull’Hospitality per meglio regolamentare il settore, sostenere le imprese che vi operano e regolarne l’accesso.

Non è ancora chiaro invece se al centro degli obbiettivi ci siano gli antichi valori di Franceschini: privilegiava il turismo sostenibile, la valorizzazione degli antichi borghi e il supporto che un buon turismo poteva offrire alla cultura, mentre esprimeva perplessità sull’attuale funzionamento dell’imposta di soggiorno e del sistema delle classificazioni, per esempio.

Ciò che non sappiamo è se e come si porrà questo Governo verso gli obbiettivi assiduamente perseguiti dai precedenti: l’individuazione di meccanismi volti a supportare i sempre più frequenti controlli delle Pubbliche amministrazioni finalizzati a contrastare fenomeni di abusivismo. La confusione della normativa favorisce infatti chi, direttamente o affidandosi a Property Manager inesperti, combina – a volte nella convinzione di agire correttamente – l’offerta in locazione della dimora privata con qualche minimo servizio aggiuntivo (qualche cialda di caffè, cioccolatini, una cortese colazione gentilmente offerta “dalla casa”, un passaggio all’aereoporto). Ponendo così in essere quello che eventuali Ufficiali in sede di accertamento tendono a considerare, di fatto, una sorta di esercizio ricettivo irregolare. Ritengono cioè attraversato il confine – sottile nella pratica ma oggi ancora netto in diritto – fra locazioni di dimore private e ricettività: aree interessate da trattamenti civilistici, amministrativi, penali e fiscali molto diversi che espongono il trasgressore a sempre più gravose conseguenze. Da segnalare che tra le sanzioni, in alcune Regini, viene talvolta irrogato persino il sequestro della dimora privata trasformata inconsapevolmente, secondo la opinione degli Ufficiali Accertatori, in struttura ricettiva “abusiva” (sul punto, torneremo a breve).

Confidiamo ancora una volta, e lo faremo presente, che il nuovo Governo si concentri su alcuni aspetti che  consideriamo nevralgici: un’armonizzazione delle normative ad oggi incredibilmente frammentate, un contenimento dell’attuale iper-produzione (un po’ sregolata) di norme e una integrazione delle lacune legislative, anche riconoscendo e disciplinando le nuove forme di ospitalità all’interno di parametri meno stringenti e con poche regole chiare e ben armonizzate.

CRISI DI GOVERNO: RIFLESSI SULLE NOVITA’ DEL SETTORE TURISTICO

La recente crisi di governo e la costituenda compagine governativa generano un’inevitabile instabilità anche nelle attese novità legislative in materia di Hospitality e Real Estate.

Come già accennato, il Decreto Crescita (D.L. 34/2019), convertito con modificazioni in L. 58/2019, è e rischia di rimanere ancora a lungo privo dei decreti attuativi, necessari al fine della effettiva messa in atto del codice identificativo nazionale nonché della banca dati delle strutture ricettive e degli immobili destinati alle locazioni brevi necessari di cui all’Art. 13-quater e, in particolare, al fine di determinare “a) le norme per la realizzazione e la gestione della banca dati; b) le modalità di accesso alle informazioni contenute nella banca dati; c) le modalità con cui le informazioni contenute nella banca dati sono messe a disposizione degli utenti e delle autorità preposte ai controlli (…); d) i criteri che determinano la composizione del codice identificativo, sulla base della tipologia e delle caratteristiche della struttura ricettiva nonché della sua ubicazione nel territorio comunale”. L’adozione dei decreti attuativi potrebbe davvero soffrire molto del recente stallo e degli attuali mutamenti. 

Il disegno di legge delega al Governo in materia di turismo, al contrario, è stato approvato dalla Camera il 10 luglio 2019 e si trova attualmente in corso di esame in commissione al Senato. I lavori parlamentari relativi alla legge delega, di conseguenza, proseguono autonomamente, potendo concludersi anche in tempi brevi, essendo stata evitata l’eventualità rappresentata dallo scioglimento anticipato delle Camere da parte del Presidente della Repubblica. Nonostante i lavori parlamentari possano proseguire senza rallentamenti, in ogni caso, in seguito all’approvazione in via definitiva della legge delega, sarà comunque necessario il successivo intervento da parte del Governo al fine dell’adozione dei relativi decreti delegati, intervento che viene anch’esso inevitabilmente travolto dal mutamento del Governo in carica.

Tanto vale quindi anche per i nuovi criteri di imprenditorialità invocati dal disegno di legge delega al Governo in materia di turismo, che richiede all’esecutivo di “definire i criteri in base ai quali l’attività di locazione breve si presume svolta in forma imprenditoriale”. Anche in questo caso, sarà necessario attendere l’approvazione in via definitiva della legge delega e, successivamente, la prosecuzione dei lavori governativi in seguito al pieno superamento dell’attuale situazione di stasi.

E’ decisamente prematuro, quindi, esprimere pareri di carattere giuridico sulle ipotizzate nuove produzioni legislative. Ciò anche considerando che il nuovo Governo in via di formazione è stato descritto al tempo stesso come di rottura e di prosecuzione della precedente impostazione. Del resto ogni instabilità legislativa inevitabilmente allontana la definizione di una riforma coerente e compiuta di un settore: questo potrebbe quindi essere un problema anche per il settore immobiliare-turistico, al momento fortemente disarmonico sul piano normativo. Ma si può legittimamente confidare che, proprio per l’attenzione posta sull’argomento da parte di tutti i soggetti coinvolti, anche il nuovo Governo ponga tra le priorità una riorganizzazione del settore, una semplificazione degli adempimenti burocratici per tutte le strutture ricettive e per gli appartamenti concessi in locazione turistica, un più accurato e competente sistema di controlli e un’applicazione delle sanzioni corretta e in linea con i principi generali del nostro ordinamento.

IL PUNTO SULLA NORMATIVA

Prima della pausa estiva, facciamo il punto sui principali avvenimenti nel mondo della Hospitality e del Real Estate, anche in vista delle novità che possiamo attenderci.  

Prima di tutto il Decreto Crescita (D.L. 34/2019), convertito con modificazioni in L. 58/2019. L’Art. 13-quater, in particolare, sul quale ci siamo già soffermati, reca Disposizioni in materia di locazioni brevi e attività ricettive e introduce un nuovo codice identificativo nazionale relativo alle strutture ricettive, nonché agli “immobili destinati alle locazioni brevi ai sensi ai sensi dell’articolo 4 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96”, codice identificativo nazionale che viene affiancato dalla apposita banca dati istituita presso il Ministero delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo. Il nuovo codice identificativo nazionale dovrà essere indicato all’interno di ogni comunicazione relativa all’offerta e alla promozione dell’alloggioda parte dei titolari delle strutture ricettive, dei soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare e dei soggetti che gestiscono portali telematici, mettendo in contatto persone in cerca di un immobile o porzioni di esso con persone che dispongono di unità immobiliari o porzioni di esse da locare”; in caso di inosservanza, è prevista una sanzione pecuniaria da 500 € a 5000 €. Il Ministero delle politiche agricolo alimentari, forestali e del turismo, inoltre, con successivo decreto da adottare entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, deve stabilire “a) le norme per la realizzazione e la gestione della banca dati; b) le modalità di accesso alle informazioni contenute nella banca dati; c) le modalità con cui le informazioni contenute nella banca dati sono messe a disposizione degli utenti e delle autorità preposte ai controlli (…); d) i criteri che determinano la composizione del codice identificativo, sulla base della tipologia e delle caratteristiche della struttura ricettiva nonché della sua ubicazione nel territorio comunale”, decreto che, in ogni caso, non ci risulta sia ancora stato adottato.

Sempre il Decreto Crescita prevede un’ulteriore novità rilevante. Si tratta dell’Art. 15-ter, inserito dalla legge di conversione (L. 58/2019), che contiene Misure preventive per sostenere il contrasto dell’evasione dei tributi locali e che dispone che “Gli enti locali competenti al rilascio di licenze, autorizzazioni, concessioni e dei relativi rinnovi, alla ricezione di segnalazioni certificate di inizio attività, uniche o condizionate, concernenti attività commerciali o produttive possono disporre, con norma regolamentare, che il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio siano subordinati alla verifica della regolarità del pagamenti dei tributi locali da parte dei soggetti richiedenti”.

In secondo luogo, il disegno di legge delega al Governo in materia di turismo n. 1698, approvato dalla X Commissione (Attività produttive) il 20 giugno 2019 e dalla Camera il 10 luglio 2019. Il provvedimento, attualmente, è stato trasmesso al Senato. Nel disciplinare la delega conferita al Governo, in particolare, vengono individuati specifici “principi e criteri direttivi”, fra i quali:

  • Organizzare la normativa in materia di turismo per settori omogenei o per specifiche attività o gruppi di attività, in particolare, “mediante la revisione e l’aggiornamento del codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79”;
  • Coordinare sotto il profilo formale e sostanziale le disposizioni legislative vigenti;
  • Prevedere la semplificazione, la riduzione o l’eliminazione degli oneri burocratici;
  • Prevedere a carico delle pubbliche amministrazioni, “in un quadro di interoperatività tra le diverse banche dati”, un obbligo di rendere facilmente conoscibili e accessibili le informazioni, i dati da fornire e la relativa modulistica, “anche adeguando, aggiornando e semplificando il linguaggio e adottando moduli unificati e standardizzati che definiscano esaustivamente, per ciascun tipo di procedimento, i contenuti tipici e l’organizzazione dei relativi dati, nonché potenziando l’utilizzo della modulistica digitale e i portali web pubblici esistenti”;
  • Armonizzare con il diritto europeo la normativa nazionale in materia di turismo, in particolare, mediante “la revisione e l’aggiornamento della normativa relativa alla classificazione delle strutture alberghiere, tenendo anche conto degli standard qualitativi riconosciuti a livello europeo e internazionale, nonché delle nuove forme di ospitalità, con definizione degli ambiti di attività e della tassonomia delle strutture ricettive ed extra-alberghiere, rafforzando le misure di contrasto all’abusivismo nel settore e assicurando la trasparenza dell’offerta e la tutela della concorrenza”, nonché mediante “l’individuazione dei fabbisogni e la semplificazione delle procedure uniformi di raccolta, condivisione, monitoraggio, analisi e gestione dei dati, ai fini del miglioramento della qualità dell’offerta turistica, per favorirne la pianificazione, e di una più completa identificazione della domanda, con particolare riferimento all’accessibilità, anche attraverso l’utilizzo di un codice identificativo nazionale, tenendo conto delle esperienze regionali esistenti, al fine di riqualificare l’offerta ricettiva imprenditoriale e occasionale”;
  • Prevedere la realizzazione di un sistema informativo che consenta una più agevole consultazione e conoscenza, in particolare, delle normative regionali inerenti all’offerta turistica del rispettivo territorio.

Il disegno di legge delega al Governo in materia di turismo, di conseguenza, si muove nella direzione, da un lato, di un riordino generale della normativa vigente in materia di turismo, che dovrà essere coordinata anche con il diritto europeo, dall’altro, di una attività di semplificazione e sburocratizzazione del settore turistico, facilitando l’accesso alle informazioni e alla modulistica necessarie, nonché favorendo la circolazione delle informazioni contenute all’interno delle banche dati.

Da ultimo, i c.d. nuovi criteri di imprenditorialità. Il disegno di legge delega al Governo in materia di turismo, in questo senso, alla lett. n, richiede al Governo di “definire i criteri in base ai quali l’attività di locazione breve si presume svolta in forma imprenditoriale”. Già il D.L. 50/2017, in ogni caso, all’Art. 4 comma 3-bis, disponeva che “Con regolamento da emanare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, possono essere definiti i criteri in base ai quali l’attività di locazione di cui al comma 1 del presente articolo si presume svolta in forma imprenditoriale, in coerenza con l’articolo 2082 del codice civile e con la disciplina sui redditi di impresa di cui al testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, avuto anche riguardo al numero delle unità immobiliari locate e alla durata delle locazioni in un anno solare”. Tale indicazione, in ogni caso, è stata disattesa, in quanto il regolamento invocato non è mai stato emanato. Il legislatore, di conseguenza, con la nuova delega al Governo, richiede che vengano individuati specifici criteri di imprenditorialità, che consentano di distinguere fra attività di locazione breve esercitata in forma imprenditoriale e non imprenditoriale.

Un’ultima annotazione va al Decreto Sicurezza Bis (D.L. 53/2019), convertito in legge con il voto definitivo del Senato il 5 agosto scorso. All’Art. 5, in particolare, sono previste “Modifiche al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 in materia di comunicazione da parte dei gestori di strutture ricettive delle generalità delle persone alloggiate”, per cui, in caso di soggiorni non superiori alle 24 ore, la comunicazione alla Questura delle generalità degli alloggiati dovrà avvenire non più “con immediatezza”, ma “entro le sei ore successive all’arrivo”. Inoltre, con decreto del Ministro dell’Interno dovranno essere integrate le modalità di comunicazione, con mezzi informatici o telematici, dei dati delle persone alloggiate “al fine di consentire il collegamento diretto tra i sistemi informatici delle autorità di pubblica sicurezza e i sistemi gestionali delle strutture ricettive”.

Ci asteniamo dall’esprimere in questa sede pareri di carattere giuridico su queste nuove produzioni legislative, di cui riconosciamo comunque le lodevoli intenzioni. Però sottolineiamo ancora una volta che non è con una iper-produzione di norme scoordinate fra loro che si regola un settore. Quello che serve è che le previsioni legislative siano armonizzate con competenza con i principi generali e con le altre disposizioni già esistenti all’interno del nostro ordinamento.

AIRBNB E COMMISSIONE UE: STRETTA SULLA TRASPARENZA

Grazie a un anno di fruttuosi negoziati, Airbnb “ ha migliorato e chiarito esaurientemente le modalità di presentazione delle offerte di alloggio ai consumatori, che sono ora in linea con le norme stabilite dal diritto dell’UE in materia di consumatori, conformandosi all’invito formulato dalla Commissione europea e dalle autorità per la tutela dei consumatori dell’UE a luglio 2018”: così si legge nel Comunicato stampa della Commissione europea dello scorso 11 luglio.

L’adeguamento è frutto di uno sforzo risalente ad almeno un anno fa. Già il 16 luglio 2018, infatti, come risulta dal relativo Comunicato stampa, la Commissione europea e le autorità dell’UE per la tutela dei consumatori richiedevano ad Airbnb “di allineare i termini e condizioni alle norme dell’UE in materia di tutela dei consumatori e di essere trasparente in merito alla presentazione dei prezzi”, avendo ritenuto le condizioni di utilizzo di Airbnb non conformi alla direttiva sulle pratiche commerciali sleali, alla direttiva sulle clausole contrattuali abusive, nonché al regolamento sulla competenza giurisdizionale in materia civile e commerciale. Pertanto, si richiedeva ad Airbnb di “modificare il modo in cui presenta le informazioni sui prezzi a seguito di una ricerca iniziale sul proprio sito web, al fine di garantire che, quando è offerto un immobile al consumatore sia fornito il prezzo totale, comprese tutte le tasse e le tariffe obbligatorie applicabili, come servizio e pulizia, o, quando non è possibile calcolare il prezzo finale in anticipo, sia comunicato in modo chiaro al consumatore che potrebbero applicarsi altri oneri addizionali”; nonché, di “indicare chiaramente se l’offerta è fatta da un privato o un professionista, poiché cambiano le norme relative alla protezione dei consumatori”. Sulla stessa linea, al fine di conformarsi alla propria  normativa, le autorità europee imponevano ad Airbnb, ad esempio, di non indurre i consumatori ad adire un giudice di un Paese diverso rispetto a quello del proprio Stato membro di residenza, di non privare i consumatori dei propri diritti fondamentali (per esempio, quello di citare in giudizio l’Host) in caso di danno personale o altri danni, di non modificare unilateralmente le clausole e le condizioni di utilizzo, senza informare chiaramente i consumatori in anticipo e senza dar loro la possibilità di risolvere il contratto e, infine, di conformarsi alla normativa europea relativamente alla propria politica in materia di restituzioni e rimborsi.

Airbnb, di conseguenza, “ha ottemperato a tutte le richieste formulate dalla Commissione europea e dalle autorità nazionali per la tutela dei consumatori“, allineando le proprie condizioni di utilizzo alla normativa europea in materia di tutela dei consumatori. Fra le novità più rilevanti, sottolineiamo le seguenti:

  • Nella ricerca degli alloggi con date selezionate, gli utenti vedranno applicato ai risultati il prezzo totale, comprensivo di tutti gli oneri e supplementi obbligatori applicabili, fra cui i servizi, le spese di pulizia e le tasse locali;
  • Airbnb distingue chiaramente se si tratta di un’offerta di alloggio immessa sul mercato da un privato o da un professionista;
  • Vengono forniti direttamente sul sito di Airbnb un link alla piattaforma per la risoluzione delle controversie online della Commissione europea, nonché tutte le informazioni necessarie in materia di risoluzione delle controversie;
  • La piattaforma ha chiarito che gli utenti possono agire in giudizio contro Airbnb di fronte al giudice del proprio Paese di residenza e, allo stesso modo, rispetta il diritto fondamentale degli utenti di agire in giudizio contro il soggetto che fornisce ospitalità in caso di danni personali o di altra natura;
  • Airbnb, infine, si impegna a non modificare unilateralmente le proprie condizioni generali senza informarne chiaramente e previamente gli utenti e senza riconoscere la possibilità di risolvere il contratto.

Pur apprezzando la spinta verso una sempre maggiore trasparenza delle piattaforme a tutela dei consumatori (è sufficiente ricordare la recente sentenza del Consiglio di Stato dello scorso 15 luglio verso Tripadvisor di cui al nostro precedente articolo), è ben vero che Airbnb dovrà confrontarsi con un sistema normativo nazionale estremamente frammentato e disomogeneo che le richiede di addentrarsi nel dedalo delle diverse previsioni di natura legislativa e regolamentare che varia non solo da Regione a Regione, ma addirittura da Comune a Comune: basti pensare, ad esempio, alla disciplina sull’imposta di soggiorno, lasciata alla determinazione dei singoli Comuni, che possono istituirla o meno, declinare diversi importi e prevedere eccezioni ed esenzioni. Senza considerare la necessità di costante aggiornamento generata dall’incalzare di nuove previsioni, spesso non coordinate fra loro, di dubbia interpretazione e munite di immancabile sanzione per chi, per incuria o per l’effettiva impossibilità (o estrema difficoltà) data dall’esecuzione dell’adempimento richiesto, violi la norma. Ancora una volta, come in più occasioni sostenuto dai nostri professionisti Prof. Vincenzo Franceschelli e Avv. Donatella Marino, è compito del legislatore assicurarsi che la copiosa produzione normativa in corso garantisca un buon compromesso tra i valori contrastanti della tutela dei consumatori, ma anche dell’iniziativa economica, della privacy, ma anche della trasparenza, della libertà individuale, della innovazione tecnologica, della proprietà privata, della corretta competizione, e, fondamentale per l’Italia, del sostegno all’ambiente e al turismo.

LA FIGURA DEL SERVICED APARTMENT FRA LOCAZIONE E RICETTIVITA’

Lo chiamano serviced apartment ed è il nuovo trend dell’immobiliare residenziale. Interessa soprattutto gli investitori stranieri e consiste solitamente in una tipologia di appartamento ben arredato concesso in locazione per periodi di breve ma anche medio termine congiuntamente all’offerta di servizi ad personam di hotellerie come l’house keeping (fra cui pulizia dei locali, sostituzione degli asciugamani e della biancheria da letto), il concierge, il servizio in camera, la fornitura di giornali, il servizio informazioni e prenotazioni, il servizio di tintoria e lavanderia, il baby sitting. Inoltre, l’appartamento in genere è dotato di ogni tipo di elettrodomestico o altra utility e fruisce di tutte le utenze oltreché di connessione Wi-Fi e telefonica. L’appartamento, spesso, è posto all’interno di un complesso immobiliare appositamente attrezzato (solitamente di proprietà dello stesso gestore) in cui si trovano aree comuni in linea, ancora una volta, con quelle degli alberghi come la palestra, la piscina o un’area conviviale in cui è possibile per i condomini mangiare insieme. Raramente sono presenti cuochi o servizi di ristorazione dedicati. 

Il serviced apartment, quindi, soluzione già affermata all’estero, sta cercando di farsi spazio anche nel mercato immobiliare italiano, specie nelle città, cercando di integrarsi con la normativa in materia di locazioni e di Hospitality. E questo anche se il target di clientela non sono più i turisti, in questo caso, ma soggetti generalmente con buona disponibilità economica che si trasferiscono per lavoro in Italia per un certo periodo, spesso con la famiglia, e che desiderano godere di tutti i servizi e i comfort dell’albergo pur beneficiando delle ampiezze dimensionali, della privacy e delle comodità di una dimora privata. 

Ma anche il serviced apartment è costretto a confrontarsi con la normativa dedicata alla Hospitality. Infatti, come ben si è visto per le tematiche relative al Short Rental, oltre al godimento dell’immobile, l’offerta di servizi ad personam di natura genericamente alberghiera non consente di far rientrare questa tipologia tra i contratti di locazione a uso abitativo spostandoli verso il contratto atipico di ospitalità o alloggio in struttura ricettiva – generalmente riconducibile alla c.d. CAV. La questione è in realtà già stata affrontata nel nostro ordinamento, anche se con riferimento a tipologie più utilizzate in passato per questi scopi, come i Residence. La Corte di Cassazione, per esempio, già con sentenza n. 11859/1992, opera una distinzione fra “contratto di abitazione in residence” da un lato e contratto di locazione ordinaria dall’altro, affermando che “sono tali caratteristiche che distinguono il contratto di locazione da quello di albergo o di residence, nei quali la prestazione di determinati servizi assume funzione paritetica rispetto al godimento dell’immobile. (…) Nel contratto di abitazione in residence al godimento di un monolocale od appartamento forniti di arredamento, si aggiunge la prestazione di una serie di servizi, simili ai servizi alberghieri, quali il portierato, la fornitura della luce, la pulizia dei locali e della biancheria, etc., quali contenuto specifico del sinallagma contrattuale, nonché l’esistenza di altri servizi, quali ristorante, etc., liberamente fruibili. Viceversa, ne rimangono esclusi, come nel contratto di albergo, alcune obbligazioni proprie del contratto di locazione, quali quella di provvedere alle piccole riparazioni (art. 1609 c.c.). (…) È l’esistenza e l’effettiva fornitura di alcuni servizi, e la possibilità di fruizione di altri nonché l’esclusione di talune obbligazioni proprie del conduttore, secondo quanto chiarito in precedenza, che distingue la locazione del contratto di residence”. 

Il rapporto fra proprietario dell’immobile e inquilino, di conseguenza, in questo caso, dovrebbe essere regolato sulla base di un contratto di ospitalità/alloggio in CAV (o altra struttura ricettiva), anche se per un lungo periodo (in una vicenda esaminata dalla Suprema Corte il contratto di ospitalità in Residence aveva durata di dieci anni).

Diverso è tuttavia lo scenario quando i servizi di hotellerie vengono forniti da un soggetto terzo rispetto al proprietario/locatore dell’immobile. In questo caso, il proprietario/locatore offre in locazione il proprio appartamento, anche attraverso la tipologia del contratto a uso transitorio previsto dalla L. 431/1998, mentre i  servizi di hotellerie vengono forniti (e fatturati) da un soggetto terzo, persona fisica o persona giuridica. 

Soluzione che risolve peraltro anche il problema delle spese sostenute in relazione agli ulteriori servizi, ad esempio di pulizia, che in questo caso potrebbero essere scomputate dalla determinazione della base imponibile al fine del calcolo della cedolare secca. L’Agenzia delle Entrate, infatti, con Circolare n. 24 del 12 ottobre 2017, afferma che non concorrono alla formazione della base imponibile al fine del calcolo della cedolare secca “le spese per servizi accessori qualora siano sostenute direttamente dal conduttore o siano a questi riaddebitate dal locatore sulla base dei costi e dei consumi effettivamente sostenuti”.

Il soggetto che offre i servizi ad personam tuttavia deve risultare del tutto estraneo rispetto al proprietario/locatore dell’immobile: in caso contrario la posizione rimarrebbe esposta alla contestazione di operazione simulata con le relative ricadute sul piano non solo civile e fiscale, ma anche per le violazioni della disciplina regionale sulla Hospitality che risulterebbe in tal modo aggirata. Il tema si pone specialmente quando i servizi di hotellerie vengano forniti da parte di una società controllata dalla società immobiliare che mette a disposizione l’alloggio. Le scelte vanno operate in questo caso con cura, nel rispetto della disciplina in materia di gruppi di società di cui agli Artt. 2497 ss. c.c. La società controllante infatti è in grado di indirizzare le scelte gestorie della controllata per cui la fornitura di servizi alberghieri potrebbe risultare riconducibile alla medesima società immobiliare, portando l’alloggio a ricadere all’interno di una delle figure ricettive previste dalla legge regionale di riferimento con conseguente elusione della normativa, in particolare fiscale, prevista in relazione al contratto di ospitalità. Ma che comporterebbe elusione anche di varie normative connesse, come quella sull’imposta di soggiorno.

In realtà esistono ulteriori strumenti per costruire in modo legittimo il funzionamento del service apartment: ogni situazione va però valutata con cura perché, occorre ripeterlo, in Italia lo spartiacque tra la normativa sulla ricettività e quella sulle locazioni è tanto sfumato e nebuloso quanto determinante per il corretto inquadramento della posizione giuridica e fiscale.

RECENSIONI FALSE: TRIPADVISOR SANZIONATA DAL CONSIGLIO DI STATO

Ecco una sentenza che detta un principio nuovo e di grande impatto nel mondo del turismo e del Real Estate dedicato alla Hospitality. E questo indipendentemente dalla esiguità della sanzione. Il Consiglio di Stato ha censurato il comportamento di Tripadvisor per aver diffuso “informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni”, accogliendo con sentenza n. 04976 dello scorso 15 luglio il ricorso proposto dall’AGCM, cioè la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust. Il supremo organo di giustizia amministrativa ha così accolto l’appello presentato dall’AGCM che chiedeva la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio davanti al quale invece l’Antitrust era uscita soccombente. Il Consiglio di Stato ha quindi deciso per l’irrogazione di una sanzione pecuniaria amministrativa per pratica commerciale scorretta, in quanto idonea a “falsare in misura apprezzabile il comportamento del consumatore medio in relazione ai servizi promossi” dalla piattaforma.

Questa la vicenda. Nel 2014 l’AGCM aveva adottato contro Tripadvisor il provvedimento n. 25237 del 19 dicembre 2014, con cui, dopo aver “riscontrato l’esercizio di una pratica scorretta e, di conseguenza, la violazione degli artt. 20, 21 e 22 del Codice del Consumo”, ne vietava “la diffusione e continuazione, irrogando la sanzione di euro 500.000”. L’Antitrust arrivava a tale decisione a seguito di segnalazioni che le erano giunte che contestavano la policy di Tripadvisor in materia di recensioni. A seguito di quelle segnalazioni infatti l’Antitrust aveva “avviato un’indagine sul sito internet www.tripadvisor.it – dedicato alla diffusione di informazioni turistiche, consistenti in recensioni di utenti, registrati sul medesimo sito, che rilasciano giudizi sui profili di strutture ricettive (di ristorazione, alberghiere, di “bed and breakfast” e natura simile), dopo averne usufruito – volta a verificare la correttezza del comportamento tenuto dalla società”.  A seguito dell’indagine l’Antitrust aveva riscontrato la diffusione di “informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni”. Questo perché …Tripadvisor, (…) pur dichiarando di non controllare i fatti contenuti nelle recensioni ed essendo a conoscenza che sul predetto sito vengono pubblicate false recensioni, sia di valenza positiva che negativa, da parte di utenti che non hanno effettivamente fruito dei servizi offerti dalle strutture presenti nel database, utilizza informazioni particolarmente assertive, come tali idonee ad accrescere la fiducia dei consumatori sul carattere autentico e genuino delle recensioni pubblicate dagli utenti”.  Su questa base, anche a fronte della facilità di registrarsi sul sito e di lasciare recensioni grazie anche all’assenza di un adeguato sistema di controllo, l’AGCM ha rilevato che “la condotta esaminata, correlata all’inidoneità degli strumenti e delle procedure adottate per contrastare il fenomeno delle false recensioni, dava luogo alla diffusione di informazioni ingannevoli sulle fonti delle recensioni pubblicate, idonea a influenzare le determinazioni di un’ampia platea di consumatori, i quali, affidandosi all’asserito carattere genuino e autentico delle recensioni stesse, orientano le proprie preferenze”. Inoltre, pur prendendo atto dello sforzo di Tripadvisor nel dotarsi “di un articolato sistema di controllo delle recensioni e di misure di contrasto alle attività collegate col rilascio delle false recensioni”, ha evidenziato che Tripadvisor “non era stato in grado di vagliare effettivamente, e in maniera efficace, la genuinità del loro contenuto informativo, né l’attendibilità della valutazione complessiva che con le stesse si rilascia alle strutture, non essendo mai il professionista effettivamente in grado di verificare la veridicità delle informazioni ricavabili dalle recensioni”.

La determinazione dell’AGCM è stata impugnata da Tripadvisor di fronte al T.A.R. del Lazio, che, con sentenza del 13 luglio 2015, n. 9355, si è pronunciato invece a favore della piattaforma.

L’AGCM ha però insistito rivolgendosi dunque al Consiglio di Stato, che ha ribaltato la decisione del T.A.R. e, ponendosi a favore della tesi dell’Antitrust, irrogava una (seppur più mite) sanzione di Euro 100.000.

Il giudice amministrativo, in particolare, afferma che i claim di Tripadvisor contestati dall’AGCM in quanto ritenuti idonei a ingenerare in un utente medio il falso convincimento sull’attendibilità e sulla genuinità delle recensioni pubblicate, “indipendentemente dal fatto che non fosse garantita la veridicità del contenuto e della fonte, letti nel loro insieme risultano idonei, come correttamente affermato nel provvedimento impugnato, a ingenerare in un utente medio di internet il falso convincimento dell’attendibilità e della genuinità delle recensioni pubblicate. Sul punto le conclusioni raggiunte dall’Autorità risultano del tutto condivisibili, atteso che i claim, alcuni dei quali particolarmente assertivi e già presenti nella home page del sito, sono tali, anche nella presentazione complessiva, da influenzare i consumatori sin dal primo contatto ingenerando il falso convincimento dell’affidabilità delle recensioni pubblicate. A nulla vale in contrario considerare che fosse stato predisposto un apposito disclaimer, atteso che il medesimo, come appurato dall’Autorità, non era immediatamente visualizzabile, occorrendo all’uopo raggiungere una specifica sezione del sito accessibile solo attraverso alcune schermate. Le conclusioni del Tribunale contrastano, quindi, con il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui il consumatore medio, dev’essere messo in condizione di autodeterminarsi sin dal primo contatto pubblicitario (Cons. Stato, Sez. VI, 22/7/2014, n. 3896). La contrarietà alla richiesta diligenza professionale risulta congruamente motivata anche in relazione al fatto che il professionista ha tenuto la condotta contestata, pur consapevole dei limiti intrinsechi del proprio sistema di controllo delle fonti delle recensioni, così violando l’obbligo di mettere a disposizione dei consumatori un quadro informativo chiaro, esaustivo e veritiero”.

Il Consiglio di Stato ha, quindi, comminato a Tripadvisor una sanzione (seppur ridotta rispetto a quella originariamente applicata dall’AGCM), riconoscendo che i claim di Tripadvisor, fra i quali “Non importa se preferisci le catene alberghiere o gli hotel di nicchia: su tripadvisor puoi trovare tante recensioni vere e autentiche, di cui ti puoi fidare. Milioni di viaggiatori hanno pubblicato on-line le proprie opinioni più sincere su hotel, bed & breakfast, pensioni e molto altro”, presentano un carattere assertivo e vengono ben messi in evidenza anche sull’home page del sito, essendo idonei ad “influenzare i consumatori sin dal primo contatto ingenerando il falso convincimento dell’affidabilità delle recensioni pubblicate”. La sentenza detta un principio importante, tutto sommato nuovo nel nostro sistema giuridico: le piattaforme che operano nel settore ricettivo devono dotarsi di regole, strumenti di assistenza e di controllo che per severità, quantità, qualità e competenza dei servizi resi siano in grado di accertare che le recensioni non diventino una schiavitù sconsiderata cui alberghi o altre strutture ricettive e più in generale gli Host devono soggiacere mentre il mercato dei consumatori annaspa frastornato. Piuttosto, questo innovativo e potenzialmente eccellente strumento offerto al pubblico dei recensori dovrebbe diventare quello che il consumatore si attende, specie in assenza di strumenti di classificazione stellata: un diverso metodo di valutazione che, pur non potendo essere oggettivo, si ponga comunque come adeguato riscontro della realtà, sganciato dall’umore o dall’incompetenza del recensore. E’ compito delle OTA e dei portali di intermediazione imporre rigide linee guida cui gli utenti che vogliono commentare devono attenersi, individuare metodi idonei a eliminare rapidamente le recensioni che da queste regole si scostano e dotarsi, soprattutto, di congegni di controllo in grado di verificare che il recensore quantomeno esista.

Pubblichiamo di seguito l’articolo scritto da uno dei nostri professionisti per Milano Finanza.

LOCAZIONI BREVI E VINCOLO DI DESTINAZIONE

I nostri professionisti tornano sul Decreto Crescita (D.L. 30 aprile 2019, n. 34, convertito in L. 28 giugno 2019, n. 58), questa volta sul comma 4 dell’Art. 13-quater (Disposizioni in materia di locazioni brevi e attività turistiche). E’ la disposizione che introduce il codice identificativo nazionale prevedendo che allo scopo di “migliorare la qualità dell’offerta turistica, assicurare la tutela del turista e contrastare forme irregolari di ospitalità, anche ai fini fiscali, presso il Ministero delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo è istituita una apposita banca dati delle strutture ricettive nonché degli immobili destinati alle locazioni brevi ai sensi dell’articolo 4 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, presenti nel territorio nazionale, identificati mediante un codice alfanumerico, di seguito denominato “codice identificativo”, da utilizzare in ogni comunicazione inerente all’offerta e alla promozione dei servizi all’utenza”.

La norma sembrerebbe voler enucleare una nuova categoria di beni, quella degli immobili destinati alle locazioni brevi. Un’idea di fondo che si riesce a intuire e forse a condividere, posto l’intento del Legislatore di far affiorare il mercato dei locatori “sommersi” che eludono l’imposizione fiscale. Ma il testo è di difficile lettura dal punto di vista giuridico, presta il fianco a diverse interpretazioni e potrebbe portare a una inevitabile disapplicazione oppure a un infoltirsi del contenzioso.

Il concetto di destinazione così genericamente espresso in effetti favorisce l’interpretazione testuale suggerita dai rappresentanti delle categorie dei proprietari secondo cui la norma sarebbe di fatto ingestibile e quindi inapplicabile, in quanto imporrebbe un adempimento “a carico di circa 32 milioni di abitazioni. Ciascuna di esse, infatti, può essere in ogni momento destinata, fra l’altro, alla locazione breve, per specifiche esigenze transitorie degli inquilini, siano essi lavoratori, studenti, familiari di persone degenti in ospedale, turisti“ (cit. Confedilizia).

Certo non era questo l’intento del Legislatore, che sembra piuttosto voler identificare una specifica categoria di immobili cui apporre una sorta di “vincolo di destinazione” che importi poi una disciplina specifica con apposite restrizioni e adempimenti. Ma al momento la norma è lontana dall’aver individuato i criteri distintivi per l’enucleazione di questa categoria.

Inoltre il Legislatore dovrà considerare che un nuovo concetto di vincolo di destinazione su un immobile deve comunque essere ricondotto nell’alveo dei principi del nostro ordinamento e dei valori costituzionalmente garantiti.

Esistono già infatti, nel nostro ordinamento, vari esempi in cui è consentito porre dei vincoli di destinazione a un bene. Ma con limiti e modalità precisi.

Esiste, per esempio, il vincolo di destinazione urbanistica. Come già ricordato nel testo La nuova ospitalità turistica – Dalle strutture ricettive tradizionali alle recenti formule, il vincolo di destinazione imposto dalla Pubblica Amministrazione come strumento per il governo del territorio risale al secolo scorso per risolvere alcuni problemi specifici e si poneva in un’ottica quindi diversa da quella attuale. Nel libro si riporta la storia di questo vincolo che, passando attraverso diversi interventi della Corte Costituzionale che ne definiva gli argini sottolineando l’aspetto lesivo del diritto di proprietà, approdava alla Legge Quadro sul Turismo (L. 17 maggio 1983, n. 217). Legge che, all’Art. 8, riconosceva alle Regioni la possibilità di istituire un vincolo di destinazione a carico delle strutture ricettive specificando che erano “esclusi dal vincolo gli alloggi rurali, gli alloggi gestiti da affittacamere e le case e gli appartamenti per vacanze”. Questa impostazione è stata successivamente ripresa con diverse modulazioni dai vari legislatori regionali divenuti competenti a normare la materia turistica. A titolo di esempio, la L.R. lombarda 1 ottobre 2015, n. 27/2015 all’Art. 26 comma 3 dispone che “Le case e appartamenti per vacanze mantengono la destinazione urbanistica residenziale e devono possedere i requisiti igienico-sanitari ed edilizi previsti per i locali di civili abitazione”.

Anche il diritto privato conosce il concetto di vincolo di destinazione. L’esempio più interessante è quello di cui all’Art. 2645-ter il quale prevede che gli atti “… con cui beni immobili … sono destinati, per un periodo non superiore a novanta anni o per la durata della vita della persona fisica beneficiaria, alla realizzazione di interessi meritevoli di tutela riferibili a persone con disabilità … o persone fisiche ai sensi dell’articolo 1322, secondo comma, possono essere trascritti al fine di rendere opponibile ai terzi il vincolo di destinazione”. Il riferimento è ai patrimoni di destinazione creati con figure atipiche, ad esempio i trust, istituiti volontariamente da una persona per porre dei beni sotto il controllo di un trustee nell’interesse di un beneficiario per una finalità specifica.

E’ vero dunque che il nostro ordinamento già conosce e comunque ammette la possibilità di vincolare a una destinazione specifica un bene immobile sottoponendolo a un’apposita disciplina: di esempi ne troviamo. Ma è anche vero che l’ordinamento italiano accoglie tali vincoli solo in presenza di interessi meritevoli di una tutela superiore rispetto a quella concessa al diritto di proprietà ed entro limiti precisi. Se quindi il Legislatore vorrà procedere per la strada intrapresa evitando probabili censure in sede costituzionale (che emergerebbero a seguito degli inevitabili contenziosi) dovrà proporre una formulazione in grado di non comprimere immotivatamente il diritto di proprietà indicando limiti precisi e funzionali allo scopo perseguito.

DECRETO CRESCITA: INCERTEZZE PERSISTENTI

L’Art. 13-quater del D.L. 30 aprile 2019, n. 34 (c.d. Decreto Crescita), convertito in L. 28 giugno 2019, n. 58, intitolato “Disposizioni in materia di locazioni brevi e attività ricettive” può essere accolto in due modi. Con fastidio, se ci si sofferma sull’intento di controllo e sulla introduzione di nuovi adempimenti – al limite della compressione del diritto di proprietà – volti solo a far emergere un sommerso fiscale, che in questo settore disturba più che in altri a causa dello scorretto svantaggio competitivo che crea alle categorie contigue. Può invece essere accolto con favore se invece si intravede nel gesto del Legislatore una presa d’atto della nascita, nella prassi e quindi negli usi – che in qualche modo hanno una loro valenza giuridica – di un nuovo sottotipo di locazione ad uso abitativo che, per la sua durata estremamente breve – aspetto però affatto chiarito dalle nuove norme – mutua alcuni elementi dal contratto di ospitalità o alloggio in albergo senza per questo poter essere considerato tale.

L’approccio dell’attuale Legislatore però non risolve il problema di fondo: la contrapposizione tuttora vigente sul piano civilistico e fiscale di due corpi normativi, il locativo-abitativo e il ricettivo, ad oggi incompatibili.

Affrontiamo dunque oggi il comma 2 dell’art. 13 quater. Nel suo tentativo di far affiorare i “locatori sommersi” il Legislatore introduce qui un più incisivo meccanismo di controlli incrociati e la previsione di nuove sanzioni. La norma presenta però limiti di tenuta giuridica. Innanzitutto non è chiara nella individuazione dell’ambito soggettivo, e cioè dei destinatari della previsione. Ma sul punto torneremo. L’aspetto che però continua a sfuggire è che il comma 2 della nuova norma – secondo cui “i dati risultanti dalle comunicazioni di cui all’articolo 109, comma 3, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (…) (c.d. TULPS), sono forniti dal Ministero dell’interno, in forma anonima e aggregata per struttura ricettiva, all’Agenzia delle entrate che li rende disponibili, anche a fini di monitoraggio, ai comuni che hanno istituito l’imposta di soggiorno (…). Tali dati sono utilizzati dall’Agenzia delle entrate, unitamente a quelli trasmessi dai soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare (…) ai fini dell’analisi del rischio relativamente ai corretti adempimenti fiscali– genera un apparato destinato a essere in parte disatteso o latore di un elevato contenzioso che potrebbe paralizzare le amministrazioni.

Volendo infatti estendere, con una forzatura interpretativa, il nuovo disposto alle locazioni brevi, si conferma e consolida una delle principali criticità e incongruenze di questa impalcatura: la contraddizione tra questa prescrizione e l’essenza stessa del contratto di locazione dal punto di vista civilistico, che prevede la cessione dell’uso esclusivo dell’immobile senza che possano essere posti limiti all’inquilino nel suo utilizzo. Tema che non si porrebbe nelle locazioni brevissime, quelle di pochi giorni, ma non è di queste che la norma parla. Ne risulta una previsione non eseguibile e ontologicamente incongruente con il contratto di locazione.

Come già chiarito nel testo “La nuova ospitalità turistica – Dalle strutture ricettive tradizionali alle recenti formule” scritto da alcuni dei nostri professionisti, per “ottemperare ai richiesti adempimenti, il locatore – o l’intermediario – dovrebbe imporre all’inquilino, nel contratto di locazione, l’obbligo di comunicare la presenza di tutti coloro che di volta in volta andrà a ospitare nel corso della locazione, così interferendo in modo significativo nell’uso esclusivo del bene locato e, quindi, nella privacy del conduttore”.

In altre parole, che senso ha imporre all’inquilino che intende utilizzare l’alloggio locato per qualche settimana di villeggiatura con la propria famiglia, di impegnarsi con apposita clausola contrattuale, ricorrente in molti standardi di contratto di locazione breve in circolazione, a comunicare preventivamente al locatore il nominativo di chiunque in questo periodo venga invitato a “pernottare” nell’appartamento? Questo obbligo sarà, come è già, regolarmente violato e il sistema dei controlli sarà costretto, alternativamente, a chiudere un occhio oppure a rischiare una probabile soccombenza in Tribunale o persino l’esposizione a una censura in sede costituzionale. Diverso sarebbe se l’obbligo (di comunicazione alla Questura e di pagamento della tassa di soggiorno) fosse posto solo nei confronti dell’inquilino, ovvero della controparte dell’accordo locativo. Ma ad oggi, così non è.

Qualche chiarimento potrebbe giungere dal decreto attuativo. Il comma 3 dell’Art. 13-quater, infatti, prevede che “i criteri, i termini  e  le  modalità  per  l’attuazione  delle disposizioni del comma 2 sono  stabiliti  con  decreto  del  Ministro dell’economia  e  delle  finanze,  di  concerto   con   il   Ministro dell’interno, da adottare entro tre mesi dalla  data  di  entrata  in vigore della legge di conversione del presente  decreto,  sentita  la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, che si  pronuncia  entro quarantacinque giorni dalla data di trasmissione. Decorso il termine di quarantacinque giorni, il decreto può essere comunque adottato”.

L’assimilazione tout court dei locatori che offrono i loro alloggi per periodi inferiori ai trenta giorni con i gestori di strutture ricettive per alcuni aspetti amministrativi o penali è a nostro avviso pericolosa. Le norme scoordinate con i principi dell’ordinamento si prestano a essere disattese e le sanzioni eventualmente irrogate su basi sbagliate potrebbero portare a impugnative che andrebbero solo ad affaticare il sistema giudiziario ma, ancor prima, le Pubbliche Amministrazioni. Meglio sarebbe se invece il Legislatore riuscisse a regolare in modo chiaro, coerente e competente la vera novità del settore della Hospitality – le locazioni brevissime – in modo da smontare il mercato sommerso e irregolare e favorire la nascita di un nuovo segmento di Hospitality corretto e ben regolamentato.