Il Consiglio di Stato rilancia il dibattito sul check-in con verifica da remoto. Dopo mesi di polemiche, avviate con la Circolare del Ministero dell’Interno del 2024 poi annullata dal TAR Lazio, il massimo organo amministrativo, con sentenza (9101/25) depositata lo scorso 21 novembre, decide che è necessaria l’identificazione de visu degli ospiti delle strutture ricettive, in quanto unica interpretazione in linea con la ratio dell’art. 109 TULPS. Obbligo da intendersi esteso ai locatori Short Term per effetto della omologazione introdotta nel 2018 da specifica norma di interpretazione autentica. 

Il massimo organo amministrativo propone però anche un’apertura innovativa: “attraverso le nuove tecnologie dell’informazione, la verifica potrebbe essere effettuata mediante appositi dispositivi di videocollegamento predisposti dal gestore all’ingresso della struttura purché idonei ad accertare, hic et nunc, l’effettiva corrispondenza tra ospite e titolare del documento di identità, esibito o trasmesso con altro canale telematico all’atto dell’accesso alla struttura (es. spioncino digitale o QR code che faccia un fermo immagine)”. 

In altre parole, il Consiglio di Stato riafferma la centralità della sicurezza pubblica, ma apre anche alla possibilità che la verifica dell’identità dell’ospite al momento dell’ingresso, seppur necessaria, non richieda la presenza fisica del gestore. O, in caso di “affitti brevi”, del locatore. 

E’ però necessario chiarire un punto: l’apertura alle nuove tecnologie vale solo se rigorosamente compliant con la relativa regolamentazione, prevalentemente di derivazione europea: in particolare, con le normative in materia di trattamento dei dati personali, di cui al GDPR, ma soprattutto il recentissimo AI Act (Regolamento (UE) 2024/1689) sull’intelligenza artificiale volto, tra l’altro, a disciplinare l’uso dei sistemi di identificazione biometrica e dei sistemi di riconoscimento facciale. 

I sistemi tecnologici utilizzati dovranno dunque rispettare gli standard elevati di affidabilità, trasparenza e controllo richiesti dalla normativa di derivazione europea sull’intelligenza artificiale, e, in particolare, proprio da questo AI Act. Tema su cui i nostri professionisti di Hospitality Law Lab stanno accompagnando i loro clienti in tutti i settori coinvolti, elaborando i relativi approfondimenti da cui ricaveremo presto utili spunti per i nostri lettori.  

Quali sono le norme chiave?

Il cuore della controversia è l’articolo 109 TULPS (il Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza), una norma nata quasi un secolo fa (1931) e rimasta sorprendentemente stabile nella sua funzione: garantire alla Pubblica Sicurezza la possibilità di sapere chi alloggia dove e quando. Originariamente rivolto ad albergatori e locandieri, l’art. 109 TULPS ha esteso progressivamente i suoi destinatari a tutte le strutture ricettive: hotel, B&B, affittacamere, case vacanza, campeggi, fino a coinvolgere i locatori locano per meno di 30 giorni. La regola cardine, rimasta invariata, è semplice: si può dare alloggio solo a persone munite di documento di identità idoneo ad attestarne l’identità. Nel tempo sono cambiate soprattutto le modalità di comunicazione dei dati: dal registro cartaceo degli anni ’30, alle schede firma degli ospiti negli anni ’90, fino all’invio telematico attraverso i moduli PS introdotti dal 2013. Ma un elemento — nota il Consiglio di Stato — non è mai cambiato: la necessità che il gestore verifichi visivamente la corrispondenza tra persona e documento, essendo questa la base stessa della logica securitaria della norma.

Cosa prevede la Circolare 38138/2024 del Ministero e cosa decide il TAR Lazio?

Il 18 novembre 2024 il Ministero degli Interni diffonde una Circolare rivolta a Prefetti, Questori e Comuni che censura le pratiche di self check-in da remoto, sostenendone il contrasto con l’art. 109 TULPS. La Circolare viene impugnata e il TAR Lazio con Sentenza n. 10210 del 27/5/2025, accogliendo il ricorso, annullava la Circolare ministeriale “ritenendo l’atto viziato, sia per contrasto con quanto disposto dall’art. 109 T.U.L.P.S., sia per violazione del principio di proporzionalità, sia per eccesso di potere legato ad una carenza di istruttoria”.

(Ecco gli articoli in cui abbia già trattato approfonditamente il tema https://hospitalitylawlab.net/2024/11/29/self-check-in-nello-short-rental-nuove-criticita/ e https://hospitalitylawlab.net/2025/05/30/check-in-da-remoto-dopo-la-sentenza-tar-lazio-cosa-succedera-adesso/).

Quale posizione prende, dunque, il Consiglio di Stato? 

Il Ministero propone appello contro la decisione del TAR, ottenendo anche il supporto in giudizio da AICA (l’Associazione Italiana Confindustria Alberghi) e Federalberghi, chiamato a integrare il contraddittorio. L’appello viene accolto dal Consiglio di Stato con una decisione articolata. Tre i passaggi decisivi:

→ La Circolare è un atto meramente interno e il ricorso al TAR Lazio inammissibile

La sentenza chiarisce che la Circolare non crea nuovi obblighi, ma si limita a ricordare quelli già previsti dall’art. 109 TULPS. Trattandosi di un atto meramente interno non era, dunque, impugnabile: circostanza, questa, che, da sola, rende il ricorso al TAR inammissibile.

→ L’identificazione de visu è parte integrante dell’art. 109

Il Consiglio di Stato ricostruisce l’evoluzione dell’art. 109 TULPS e ribadisce che il gestore deve verificare la corrispondenza delle generalità delle persone alloggiate con quelle attestate nei documenti di identità e che tale verifica “non può che essere effettuata de visu” . La verifica visiva discenderebbe, dunque, direttamente dalla logica dell’identificazione, che richiede di collegare volto e documento, ed è confermata dal riferimento ai documenti con fotografia e dalla finalità di sicurezza pubblica già valorizzata dalla Corte costituzionale in altro contesto. 

→ Nessuna violazione di concorrenza, proporzionalità o libertà economica

Secondo il Consiglio di Stato gli obblighi di identificazione dell’art. 109 TULPS sono identici per tutte le strutture e quindi non vi è disparità di trattamento, considerando “che i due settori sono pienamente omologati dalla disposizione in esame in virtù della norma di interpretazione autentica di cui all’art. 19-bis, comma 1, d.l. 4 ottobre 2018, n. 113”. Liquida inoltre con poche parole “l’asserito snaturamento del contratto di locazione”, considerandolo “del tutto inconferente a mente dell’effetto di eterointegrazione contrattuale ex art. 1374 cod. civ. in forza di norme di legge imperative come l’art. 109 T.U.L.P.S.”. Un passaggio, ad avviso dei nostri professionisti, forse non adeguatamente trattato.

Come viene introdotta l’identificazione digitale?

Il Consiglio di Stato, in un passaggio incidentale della propria argomentazione, introduce un punto innovativo: l’identificazione de visu non coincide necessariamente con la presenza fisica del gestore. Il Collegio riconosce infatti che, in linea di principio, le nuove tecnologie possono svolgere una verifica visiva equivalente, purché permettano di accertare hic et nunc la corrispondenza tra volto dell’ospite e documento d’identità. Una proposta che si allinea con il nuovo quadro europeo delineato dall’AI Act, (Regolamento (UE) 2024/1689), che peraltro disciplina, l’uso dei sistemi di identificazione biometrica e dei sistemi di riconoscimento facciale ad alta affidabilità.
La posizione del Consiglio di Stato è dunque chiara: al di là della Circolare contestata, potrà essere proprio la tecnologia a fornire la soluzione per identificare gli ospiti ai sensi dell’art. 109 TULPS: ma dovrà garantire un controllo effettivo dell’identità dell’ospite all’ingresso, con un riscontro visivo affidabile, conforme sia alla ratio dell’art. 109 TULPS, sia agli standard europei in materia di sistemi di autenticazione e rilevazione dell’identità. Per gli operatori delle locazioni brevi si apre ora la strada a soluzioni tecnologiche più avanzate — video-identificazione, smart lock evolute, sistemi certificati — purché rispettino il principio cardine ribadito dal giudice amministrativo: sapere con certezza chi entra nella struttura. 

Resta tuttavia aperto il tema della incompatibilità di fondo della natura del contratto di locazione con il dettato normativo di cui all’art. 109 TULPS. Ma questa è altra questione.