Libertà di circolazione tra Regioni e ripresa del turismo

Vale fino al prossimo 15 febbraio il vigente divieto generalizzato di spostamento tra le Regioni causato dall’emergenza Covid. La conclusione di questo periodo dovrebbe comportare quindi la ripresa, seppur graduale e cauta, dei movimenti interni per ragioni di turismo.

Si è trattato di un divieto drastico, quello alla circolazione interna indipendente dal “colore” delle Regioni (fatte salve le consuete deroghe), e che non dovrà essere rinnovato: a meno che non risulti strettamente indispensabile sulla base di criteri ben definiti e in assoluto equilibrio con tutti i principi costituzionalmente garantiti. Questo perché, diversamente, si rischia di devastare in modo drammatico (e forse, in proporzione, poco utile) il comparto del turismo e, di riflesso, del RealEstate rivolto alla ricettività e alla Hospitality.

Settori già crollati come diretta conseguenza degli inevitabili (quelli si) provvedimenti di tutela della salute rivolti al contenimento del contagio: distanza e divieto di assembramenti (con la conseguente chiusura degli esercizi commerciali che potrebbero favorirli), DPI, igienizzazione e controlli di temperatura e simili. Restrizioni inevitabili che avevano di per sé determinato un calo di interesse per gli spostamenti con scopo turistico e che rinforzavano la già alta preoccupazione degli italiani di fronte alla possibilità di contrarre la malattia o contribuire alla sua diffusione.

Ma è ben evidente che, di per sé, lo spostamento di un individuo da una Regione all’altra (specie se entrambe dello stesso “colore”), quando posto in essere in osservanza dei provvedimenti di immediato contenimento del rischio di diffusione del virus (osservanza di misure protettive, igieniche e anti-assembramento, appunto), non alimenta il rischio di contagio: tutt’al più genera un tema di difficoltà nel monitoraggio della diffusione del virus.

Sul piano economico, l’immediata conseguenza dei contenimenti alla circolazione tra Regioni è stata dunque l’accelerazione del crollo del turismo invernale interno: quel turismo domestico che era atteso da molti operatori del settore.

Sul piano giuridico, il diritto costituzionale compresso da questa limitazione è la libertà di circolazione, tutelata dall’art. 16 della Costituzione secondo cui ogni cittadino “può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Una libertà considerata anche uno dei pilastri dell’Unione Europea.

Proprio per questo, già con gli ultimi provvedimenti restrittivi in molti avevano sollevato la questione della idoneità, in termini di legittimità e di proporzionalità rispetto al risultato, di questa tipologia di restrizione. Ci si chiede cioè se il divieto generalizzato di spostamento tra le Regioni (quasi un unicum dell’ordinamento italiano) sia da includere tra quelle indispensabili limitazioni da introdurre per ragioni di sanità e sicurezza, se sia proporzionato rispetto alla sua lesività sul sistema economico e se sia ragionevole mantenerlo per un così protratto periodo di tempo. La ricaduta di questa compressione alla circolazione è stato infatti l’acuirsi del crollo di un intero comparto, quello turistico, che rappresenta una porzione importante del PIL italiano.

Discriminante, sul punto, la dichiarazione dello stato di emergenza del 31 gennaio 2020 (allo stato prorogata fino al 30 aprile 2021) che trova fondamento nel Codice della Protezione civile che autorizza il Legislatore all’uso di “mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo”.

Agli esordi della pandemia si riteneva che il virus fosse isolabile all’interno delle zone particolarmente critiche, le c.d. “zone rosse”. Malgrado sia oggi ammessa l’impossibilità di individuare la provenienza del virus ormai diffuso sull’intero territorio, continuano a non mancare misure restrittive della libertà di circolazione tra Regioni, ripetutamente confermate senza una vera evidenza dell’indispensabilità e proporzionalità (rispetto agli effetti lesivi del comparto turistico) del divieto di circolazione tra Regioni. Misure poste prevalentemente per favorire il monitoraggio tecnico sulla situazione complessiva. Certamente un dato utile, e in linea, del resto, con le indicazioni dell’OMS, finalizzata a consentire la costruzione dei diversi scenari e di suggerire le migliori misure da adottare. Ma, tali indicazioni, proprio per la loro funzione di orientamento, sono elaborazioni utili ma non vincolanti.

Eppure già dai primi provvedimenti dell’anno scorso si era prevista la possibilità dell’adozione di misure solo “secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio ovvero sulla totalità di esso(Art. 1 co.2 D-L del 25 Marzo 2020, n. 19). E questo in aggiunta al fatto che lo stato d’emergenza permette sì l’adozione di misure anche “in deroga a ogni disposizione vigente”, ma sempre “nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico” (Delibera CdM 31 gennaio 2020) tra cui è espressamente richiamato il principio di proporzionalità e di adeguatezza.

Laddove per adeguatezza si intende l’idoneità della misura adottata a raggiungere l’obiettivo prefissato in concreto, mentre la proporzionalità richiede un ragionamento sulla necessarietà della limitazione del diritto, che impone quindi un corretto bilanciamento tra le esigenze da tutelare con quelle da sacrificare. La mancanza di uno solo di questi elementi determina una misura illegittima. È il caso in cui un risultato desiderato possa essere raggiunto con una minore limitazione di libertà.

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