La recentissima sentenza n. 164/2026 della Consulta sulla L.R. Emilia-Romagna 10/2025 segna una nuova tappa nel tracciamento dei criteri che Stato e Regioni devono rispettare quando emettono provvedimenti legislativi che limitano la Hospitality turistica: sia essa ricettiva (alberghiera e non), sia che si tratti di locazioni brevi e turistiche.
Ci sono almeno sei pronunce significative recenti che compongono questo mosaico:
- Lombardia, Sent. 84/2019 – Sull’introduzione del codice identificativo (CIR).
- Valle d’Aosta, Sent. 94/2024 – Sul tetto massimo di 180 giorni per la prima casa.
- Liguria, Sent. 143/2025 – Sulla tutela della libertà d’impresa contro i vincoli alberghieri rigidi.
- Toscana, Sent. 186/2025 – Sulle zone rosse e le autorizzazioni comunali anti-overtourism. Puglia.
- Puglia, Sent. 163/2026 – Sulle barriere burocratiche regionali rispetto al CIN statale.
- Emilia-Romagna, Sent n. 164/2026 – Sul regime sproporzionato del cambio d’uso generalizzato.
Come già indicato nel nostro precedente post, con la sentenza n. 164/2026 depositata lo scorso 9 ottobre la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della L.R. Emilia-Romagna n. 10/2025, che avevano introdotto l’inedita destinazione d’uso urbanistica autonomamente denominata “locazione breve” all’interno della categoria turistico-ricettiva, condizionandovi il relativo titolo edilizio.
La pronuncia non costituisce un cambio di direzione nel percorso della Corte, bensì la coerente applicazione del medesimo principio di diritto enucleato a partire dalle sentenze susseguitesi nel tempo.
Alcune di queste sono state già trattate da Hospitality Law Lab ai seguenti link
I principi di diritto affermati dalla Consulta rimangono gli stessi:
- Riparto di competenze e ordinamento civile. Gli aspetti amministrativi e urbanistici delle locazioni brevi possono legittimamente essere regolati dalle Regioni. Le leggi regionali non invadono la competenza esclusiva dello Stato sull’«ordinamento civile» (art. 117, co. 2, lett. l, Cost.) finché si limitano a introdurre adempimenti esterni al contratto, senza incidere sull’accordo tra le parti.
- Locazioni e limiti al diritto di proprietà. La facoltà di locare un immobile ad uso turistico per brevi periodi non è una prerogativa intoccabile del diritto di proprietà (art. 832 c.c. e art. 42 Cost.). Stato, Regioni e, se previsto da una legge, i Comuni, possono condizionare tale utilizzo, nei limiti dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione, per assicurare altri diritto fondamentali costituzionalmente garantiti, come la funzione sociale della proprietà e la protezione dell’equilibrio urbanistico e ambientale.
- Interesse pubblico e contrasto all’Overtourism: Le misure che contingentano le attività ricettive e gli “affitti brevi” (e, quanto a questi ultimi, ne condizionano la destinazione d’uso) sono quindi legittime solo se rispondono effettivamente a motivi imperativi di interesse generale: come per esempio contrastare la crisi alloggiativa, tutelare il tessuto sociale dei centri storici e gestire il carico urbanistico.
- Proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione (Artt. 3 e 41 Cost.). Il potere di limitare la proprietà privata e la libertà d’impresa incontra però un netto confine netto nei principi di ragionevolezza e proporzionalità. La regolazione locale non può trasformarsi in un vincolo burocratico irrazionale, né può creare ingiustificate disparità di trattamento tra situazioni simili.
Torneremo a breve su questi temi con i commenti dei nostri Partner di Hospitality Law Lab e con un’analisi accurata della sentenza della Consulta sulla normativa emiliana. Intanto, ecco una intervista che riepiloga gli aspetti principali di queste posizioni della Consulta, che evidenzia le logiche applicate, gentilmente resa dai nostri Partner.
Come si riepilogano i principali snodi della Consulta su Overtourism e Hospitality?
Il quadro delle pronunce della Corte Costituzionale si è evoluto attraverso tappe fondamentali.
Già con la sentenza n. 84/2019 (Lombardia), la Corte ha ritenuto legittima l’introduzione di un codice identificativo di riferimento (CIR) per le locazioni turistiche, ascrivendo tali adempimenti amministrativi alle competenze regionali in materia di turismo e vigilanza.
Un orientamento ribadito dalla sentenza n. 94/2024 (Valle d’Aosta), che ha dichiarato legittima la fissazione di un tetto massimo di 180 giorni annui per la locazione turistica di camere arredate in immobili con destinazione d’uso ad abitazione principale o permanente, configurando tale superamento come mutamento di destinazione d’uso temporaneo, a fini di una corretta tutela urbanistica.
Il perimetro delle autonomie regionali ha tuttavia incontrato un limite invalicabile a tutela della libertà d’impresa con la sentenza n. 143/2025 (Liguria): in quell’occasione la Consulta ha dichiarato illegittimi i vincoli rigidissimi che bloccavano la riconversione o lo svincolo d’uso delle strutture alberghiere in stato di insostenibilità economica, salvaguardando il diritto di proprietà e di iniziativa economica (art. 41 Cost.).
Sul fronte del contrasto all’Overtourism, la sentenza n. 186/2025 (Toscana) ha confermato, ricorrendo alcuni presupposti, la legittimità dei poteri attribuiti ai Comuni ad alta densità turistica di imporre tetti numerici e autorizzazioni quinquennali per le locazioni brevi, ritenendo tali misure coerenti con il governo del territorio e la preservazione del tessuto sociale.
Il percorso chiarisce anche l’argine rigoroso di cui il Legislatore nazionale e regionale deve sempre tenere conto, costituito dai principi di proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione con le due pronunce del 2026. Da un lato, Da un lato, la sentenza n. 163/2026 (Puglia) ha sancito l’ illegittimità della norma regionale che pretendeva l’acquisizione obbligatoria e propedeutica del codice regionale (CIR) come condizione vincolante per l’ottenimento del Codice Identificativo Nazionale (CIN) statale, bloccando la creazione di barriere burocratiche regionali ostative rispetto alle regole nazionali sulla concorrenza. Dall’altro, la sentenza n. 164/2026 (Emilia-Romagna) ha dichiarato illegittimi gli articoli 4 e 5 della legge regionale laddove impongono un obbligo generalizzato di cambio d’uso edilizio per un’intera categoria di locazioni brevi, giudicandolo sproporzionato, oltre che discriminatorio rispetto alle strutture extra-alberghiere.
Nell’evoluzione giurisprudenziale della Consulta, qual è stato il criterio discretivo utilizzato dalla Corte per perimetrare la competenza residuale del turismo e quella concorrente del governo del territorio rispetto all’ordinamento civile?
Il fattore determinante è stato il carattere “esterno” o “strutturale” dell’intervento rispetto al negozio giuridico, il contratto di locazione. Come nelle precedenti sentenze, ancora con la sentenza n. 94/2024 (Valle d’Aosta), per esempio, la Corte ha chiarito che l’imposizione di una soglia temporale massima (180 giorni annui) per la locazione di camere in abitazioni principali, oltre la quale scatta il mutamento della destinazione d’uso ad abitazione temporanea, non incide sull’autonomia contrattuale dei privati ex art. 1322 c.c. La qualificazione dell’uso dell’immobile agisce sul piano meramente amministrativo-urbanistico, quale presupposto per l’esercizio delle funzioni di monitoraggio, vigilanza e governo del carico urbanistico (art. 23-ter D.P.R. 380/2001).
Tale linea è stata ribadita nella sentenza n. 186/2025 sulla Toscana. La Consulta ha affermato che le limitazioni introdotte dai Comuni non attraggono la norma nell’ordinamento civile poiché non regolano gli effetti civilistici della locazione, ma conformano a monte le modalità di esercizio dell’attività ricettiva sul territorio, in applicazione della direttiva c.d. “Servizi” (2006/123/CE) e della giurisprudenza della Corte di Giustizia europea.
L’intervento volto a regolare il fenomeno turistico anche in ambito locatizio è dunque riconosciuto, in presenza di presupposti e limiti precisi: quali sono questi limiti?
Basta vedere la declaratoria di incostituzionalità degli artt. 4 e 5 della L.R. Emilia-Romagna n. 10/2025: la sentenza n. 164/2026 attiene non al titolo di competenza legislativa (la Corte riconosce espressamente che la materia rientra nel governo del territorio e nel turismo), bensì al fallimento del test di proporzionalità e ragionevolezza ex artt. 3 e 41 Cost.
L’architettura della legge emiliano-romagnola, per esempio, presentava una duplice contraddizione logica: l’art. 4 istituiva la sub-categoria della “locazione breve” imponendo a prescindere il mutamento della destinazione d’uso verso la categoria turistico-ricettiva e il relativo titolo edilizio (SCIA o permesso). Tuttavia, l’ordinamento regionale sanzionava la locazione breve ancorché sporadica o non imprenditoriale, mentre lasciava esenti dal mutamento d’uso le strutture extra-alberghiere (come le case e appartamenti per vacanze gestite in forma imprenditoriale ex L.R. 16/2004), alle quali era consentito conservare la destinazione residenziale. Tale asimmetria è stata giudicata priva di ratio giustificatrice e discriminatoria sul mercato del prodotto ricettivo. Nei precedenti del 2024 e 2025, la limitazione era ancorata a una soglia quantitativa di utilizzo (il criterio dei 180 giorni in Valle d’Aosta) oppure a un contingentamento micro-territoriale perimetrato dai Comuni in aree ad altissima densità turistica e di acclamata tensione abitativa (l’art. 59 della L.R. Toscana). La L.R. Emilia-Romagna aveva invece introdotto una presunzione assoluta di rilevanza urbanistica valevole ex ante su tutto il territorio regionale, slegata da qualunque soglia di utilizzo temporale o da un nesso causale con l’effettivo congestionamento urbano.
Con la sentenza n. 164/2026 la Corte si è pronunciata sul parametro della tutela della concorrenza (art. 117, co. 2, lett. e, Cost.)?
La Corte ha rigettato la censura di violazione dell’art. 117, co. 2, lett. e, Cost. mossa dallo Stato, confermando che le Regioni ben possono introdurre regimi autorizzatori o limitativi dell’accesso al mercato turistico ove giustificati da motivi imperativi di interesse generale e nell’esercizio delle competenze sul territorio. La declaratoria di incostituzionalità si è fondata invece sugli artt. 3 e 41 Cost., assorbendo le ulteriori doglianze.
In conclusione, quale è principio cardine stabilito dalla Consulta?
Dall’analisi di questo pacchetto di sentenze emerge una regola: le Regioni (e i Comuni, in presenza di legge specifica) possono porre limiti per difendere la residenzialità e frenare l’Overtourism (Toscana, Val d’Aosta) in talune aree: ma i vincoli devono essere proporzionati, ragionevoli, localizzati e non devono sconfinare nel diritto civile o creare disparità ingiustificate. Il percorso giurisprudenziale restituisce così un quadro di estrema coerenza: la Consulta riafferma la piena legittimità delle prerogative regionali e locali nel contrasto all’Overtourism, chiarendo tuttavia che la tutela dell’interesse pubblico non può sconfinare nell’arbitrio, ma deve sempre fondarsi su istruttorie puntuali, criteri di proporzionalità ed editti non discriminatori.
