Crescono gli investimenti in vecchi alberghi trasformati in Residenze Turistico-Alberghiere (RTA). Storicamente venivano ricondotti alla categoria dei vecchi residence, oggi sono più facilmente trasformati in splendidi Serviced Apartment. Una opportunità che cattura crescente interesse anche a causa della normativa sempre più disincentivante sullo Short Term Rental (c.d. locazioni turistiche o “affitti brevi”), che spinge il mercato verso formule più ibride. 

Vero è però che ancora oggi le RTA presentano serie criticità giuridiche e gestionali. Si tratta per lo più di  complessi immobiliari costituiti da vari appartamenti vincolati alla destinazione alberghiera, per i quali una variazione d’uso non autorizzata può far scattare il reato di lottizzazione abusiva. La formula delle RTA è dunque complessa perché intreccia temi di diritto del turismo, urbanistica, pianificazione territoriale, tutela della proprietà privata e interessi pubblici legati allo sviluppo economico delle località turistiche. 

Partiamo, dunque, proprio dalla storia di questa complicata soluzione ricettiva, la cui genesi si riconduce proprio al vincolo di destinazione alberghiera. Per saperne di più, oltre al libro “La nuova ospitalità turistica. Dalle strutture tradizionali alle recenti formule”, a firma dei nostri partner Donatella Marino, Alessio Lanzi e Giuseppe Marino, con prefazione a cura di Vincenzo Franceschelli, edito da Key Editore.

Inoltre, considerato il crescente interesse dei loro clienti che investono in questo settore, i nostri Partner di Hospitality Law Lab offriranno, in alcuni dei prossimi articoli del venerdì, alcuni aggiornamenti su questo modello di business e sulle  ultime posizioni della giurisprudenza. Ringraziamo quindi Vincenzo Franceschelli, Donatella Marino, Giuseppe Marino, Alessio Lanzi, Guido Alberto Inzaghi, Bruno Castellini, Luigi Nassivera, Luigi Vele, Angelo Giuliani, Rosa Abbate, Giada Beghini, Tamara Corazza, Francesca Locatelli, Simonetta Marchesi, Benedetta Mussini, Carlo Alberto Rezzani e Sara D’Urso. 

La vera sfida è bilanciare due interessi contrapposti: la tutela del turismo sul territorio e il diritto dell’operatore privato a non gestire un’attività antieconomica. Un delicato equilibrio che è tuttora al centro di accesi contenziosi civilistici, amministrativi e penali. 

Qual è il problema delle Residenze turistico-alberghiere (RTA)?

Partiamo da un esempio, offerto dalla decisione della Cassazione penale 22038/2019 in materia di lottizzazione abusiva, legata a una vicenda svoltasi a Forlì. La Suprema Corte ha colto ancora una volta l’occasione per chiarire che configura “il reato di lottizzazione abusiva la modifica di destinazione d’uso di immobili oggetto di un piano di lottizzazione attraverso il frazionamento di un complesso immobiliare, di modo che le singole unità perdano la originaria destinazione d’uso alberghiera per assumere quella residenziale, atteso che tale modificazione si pone in contrasto con lo strumento urbanistico costituito dal piano di lottizzazione”. 

Di conseguenza, se gli strumenti urbanistici stabiliscono che in una determinata zona gli immobili devono essere utilizzati solo per attività ricettive, i proprietari non possono frazionare liberamente la struttura per vendere i singoli appartamenti a privati. Una condotta del genere aggirerebbe il vincolo e configurerebbe un reato urbanistico.

Il fulcro dunque è il vincolo di destinazione alberghiera: ma dove trae origine?

L’idea di riservare determinati immobili all’esercizio dell’attività ricettiva non nasce come imposizione pubblicistica. Nei primi decenni del Novecento il vincolo di destinazione rappresentava essenzialmente una manifestazione dell’autonomia privata: il proprietario poteva scegliere di destinare il proprio immobile ad attività alberghiera, assumendo volontariamente gli obblighi connessi a tale scelta.

Con l’avvento del regime fascista e l’intensificarsi dell’intervento pubblico nell’economia, il vincolo iniziò però ad assumere una diversa natura. Da strumento privatistico si trasformò progressivamente in un istituto volto alla tutela di interessi generali, tra cui la promozione e la conservazione dell’offerta turistica. 

Nel secondo dopoguerra il tema assunse una rilevanza ancora maggiore. La guerra aveva lasciato in condizioni precarie gran parte del patrimonio ricettivo nazionale e il Legislatore ritenne necessario impedire che le strutture esistenti venissero sottratte alla loro funzione turistico-alberghiera.

Il vincolo di destinazione alberghiera trovava così una nuova giustificazione: garantire la permanenza di un patrimonio ricettivo considerato strategico per la ricostruzione economica del Paese; un’esigenza che oggi parrebbe essere venuta meno, alla luce del crescente problema dell’overtourism più volte richiamato anche dalla Corte costituzionale nelle sue ultime decisioni.

Esiste quindi ancora oggi una giustificazione costituzionale del vincolo?

Fin dall’inizio la disciplina si confrontò con un problema fondamentale: fino a che punto è possibile limitare il diritto di proprietà privata per perseguire finalità pubbliche?

La risposta fu progressivamente elaborata dalla Corte costituzionale, chiamata più volte a valutare la compatibilità dei vincoli alberghieri con gli articoli 41 e 42 della Costituzione. Secondo la Consulta, la tutela dell’offerta turistica costituisce un interesse pubblico idoneo a giustificare limitazioni all’iniziativa economica privata e all’utilizzo della proprietà. Tuttavia tali limitazioni non possono tradursi in una compressione definitiva dei diritti del proprietario. 

La Corte ha più volte affermato che il vincolo alberghiero è legittimo soltanto se risponde a esigenze concrete e attuali e se mantiene carattere proporzionato e temporalmente giustificato. Un vincolo perpetuo, privo di possibilità di revisione o svincolo, finirebbe infatti per assumere carattere sostanzialmente espropriativo, entrando in conflitto con le garanzie costituzionali.

Si afferma così un principio destinato a influenzare tutta l’evoluzione successiva della materia: il patrimonio turistico può essere tutelato, ma non a costo di sacrificare indefinitamente il diritto di proprietà.

Cosa cambia con lo snodo del 1983?

Un momento decisivo è rappresentato effettivamente dalla legge 17 maggio 1983, n. 217, la prima legge quadro sul turismo, che attribuiva alle Regioni la facoltà di istituire vincoli di destinazione sulle strutture ricettive richiedendo ai Comuni di destinare specifiche aree al turismo tramite gli strumenti urbanistici. Le Regioni dovevano inoltre disciplinare le modalità di rimozione di questi vincoli, consentendo al proprietario di ottenere lo svincolo dimostrando la non convenienza economico-produttiva dell’attività esercitata. 

Non tutte le strutture ricettive erano però assoggettate al vincolo. Restavano escluse, tra le altre, le attività di affittacamere, gli alloggi rurali e le case e appartamenti per vacanze (CAV).

Proprio questa distinzione avrebbe avuto conseguenze rilevanti negli anni successivi.

Quando nascono e cosa sono le Residenze Turistico-Alberghiere (RTA)? 

La definizione più nota è quella contenuta nell’articolo 8 del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice del Turismo), oggi abrogata, che qualificava le RTA come esercizi ricettivi aperti al pubblico, a gestione unitaria, che forniscono alloggio e servizi accessori in unità abitative arredate costituite da uno o più locali e dotate di servizio autonomo di cucina.

Gli elementi caratterizzanti erano quindi:

• gestione imprenditoriale unitaria;
• destinazione all’ospitalità turistica;
• presenza di appartamenti autonomi;
• erogazione di servizi centralizzati;
• esercizio dell’attività ricettiva verso il pubblico.

La materia, come noto, è oggi affidata alla competenza residuale regionale. Ogni Regione quindi ha (o comunque può) proporre una propria definizione e disciplina delle RTA: requisiti, classificazioni, modalità gestionali e procedure autorizzative possono variare sensibilmente da Regione a Regione.

Parallelamente, anche la disciplina dei vincoli urbanistici e delle modalità di svincolo presenta significative differenze territoriali.

Come si distinguono con le c.d. Case-Vacanza (CAV)?

Esplode dunque l’interesse degli investitori verso le RTA mentre, nello stesso periodo, iniziava a diffondersi anche la figura delle Case e Appartamenti per Vacanze (CAV). Genericamente intesa come attività imprenditoriale di offerta di alloggi con cucina ed arredati congiuntamente a servizi minimi di ospitalità, quali pulizia e cambio biancheria durante il soggiorno dell’ospite. Anche qui, però, ogni singola definizione e regolamentazione era (ed è tuttora) affidata alle Regioni.

Teoricamente la distinzione era netta: le RTA rientravano nella ricettività alberghiera, mentre le CAV appartenevano al settore extralberghiero e richiedevano contesti urbanistici privi di vincoli. Nella pratica, però, la presenza in un immobile di più appartamenti autonomi con cucina ha reso le due tipologie apparentemente identiche per operatori e acquirenti, generando serie e frequenti vicende giudiziarie.

Come mai si sono diffuse operazioni speculative?

In questa zona grigia sono nate operazioni speculative legate all’acquisto e frazionamento di vecchi alberghi. Molti Comuni prevedevano infatti aree destinate esclusivamente a insediamenti turistico-ricettivi, vietando l’edilizia residenziale ordinaria.

Tuttavia, trasformare un albergo in RTA consentiva di edificare appartamenti con le caratteristiche di case di villeggiatura. Spesso il costruttore, ultimato il complesso, ne frazionava e vendeva le unità a privati. Gli appartamenti mantenevano formalmente la destinazione turistica ma, di fatto, venivano accatastati come appartamenti e venduti come “seconde case” o persino, in qualche caso che ha raggiunto gli onori della cronaca, in abitazioni stabili. Questo fenomeno ha sottratto aree alla loro funzione originaria, trasformando zone ricettive in quartieri residenziali e alterando gli equilibri urbanistici pianificati. 

In conclusione, il percorso per la rimozione del vincolo turistico-ricettivo si conferma un nodo di difficile scioglimento. Sebbene la Corte Costituzionale tuteli la proprietà escludendo obblighi perpetui, il passaggio da RTA a civile abitazione è tutt’altro che automatico: per sciogliere l’immobile dal vincolo è sempre necessario un attento studio di fattibilità giuridica che valuti diversi aspetti amministrativi, penali e civilistici, incrociando normative nazionali e regionali di diversa natura, i singoli piani regolatori comunali e gli eventuali vincoli di natura convenzionale.